本站原创关键词：放心早餐；政府食品安全监管权；权力扩张
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自2008年开始，根据商务部、财政部《关于2008年开展主食加工配送中心建设试点工作的通知》，我国开始了“放心早餐”工程的推广试点工作。2009年4月21日，商务部正式启动了“早餐工程”，并在北京、哈尔滨、西安、洛阳、武汉等17个城市选定了20家企业进行试点。这一模式的推行在一些城市取得了一定的预期效果，解决了数万城市居民的早餐问题。但是这一原本旨在惠民的工程在推行了四年多后，出现了许多并不尽如人意的问题。而一些地方政府还没有总结和纠正“放心早餐”工程中存在的问题，又开始思考和急于投资“放心午餐”和“放心晚餐”工程，广东、陕西等地区的一些城市已在筹划和实施之中。政府还推出了“放心馒头”“放心肉”等系列食品，这使人不得不联想到我国是否又要退回到计划经济时期经营活动全部由政府掌控的状态?如果真是这样，那我们的市场将再次退回到计划经济时代，市场经济将何去何从呢?这些问题引发了笔者对我国政府食品安全监管权合理定位的法学思考，以及对我国政府食品安全监管权无限扩张可能引发的恶劣后果的担忧。
一、我国政府的食品安全监管权
在保障食品安全的过程中，政府作为食品安全监管主体，发挥着举足轻重的作用。根据2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的《食品安全法》和2009年7月8日国务院第73次常务会议通过并颁布施行的《食品安全法实施条例》的规定，国家设立国务院食品安全监管机关和县级以上食品安全监管机关两级机构作为我国食品安全行政监督主体，并依法享有食品安全监管权。食品安全监管权主要包括食品安全标准的制定与修订权、食品安全风险监测权、食品安全信息公布权、食品安全风险评估权、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定权、食品安全事故查处权和食品安全监督管理能力建设权等权力。这些食品安全监管权体现了食品安全监管机关作为食品生产经营活动的监管者与食品安全事件的执法者，以间接手段从外部对食品生产经营市场实施的干预。这种干预是由食品安全监管机关本身具备的经济调控职能所决定的，也是确保食品生产经营活动合法、有序发展的必然要求。但是，近几年来，政府的经济监管权在一些领域呈扩大趋势，在食品安全监管领域也呈现出这种趋势，国务院各部委和地方各级政府在其制定和发布的一些部门法规和地方性法规中扩大了政府的食品安全监管权。比较典型的是商务部在其2008年6月11日发布的《早餐经营规范》、2010年6月1日发布的《主食加工配送中心建设规范》和2011年9月13日发布的《关于加强餐饮食品安全工作的通知》等部门法规中，赋予政府参与食品安全工程建设，参与合格餐饮企业的筛选，对餐饮服务实施企业内部全程监控等权力。这些规定明显超出了《食品安全法》赋予政府的食品安全监管权的范围，使政府的食品安全监管权从外部干预转变为内部管理，政府的食品安全监管权被不合理地扩大了。这种扩张在“放心早餐”与“放心午餐”等放心工程的建设中体现得尤为明显。以下我们就围绕政府在推行“放心早餐”工程过程中由于食品安全监管权的扩张所引发的一系列问题，探讨我国政府食品安全监管权扩张可能带来的诸多危害。
二、政府食品安全监管权扩张对食品市场的不良影响
(一)食品安全监管权的扩张无法真正保障食品安全
本来，政府对食品生产经营者的监管主要是通过外部干预的方式进源于：免费论文查重站www.808so.com行的。但是“放心早餐”工程使政府食品监管机关直接参与食品安全工程建设，参与合格餐饮企业的筛选，甚至通过派驻食品安全监管员对“放心早餐”供应企业进行日常监管，这无疑扩大了监管部门的监管权，变外部干预为内部管理，造成了监管泛滥的现象。那么，这种方式是否真正保障了食品的安全呢?事实证明，这种方式并不能完全保证食品的绝对安全，“放心早餐”并不放心。有市民反映，“放心早餐”中竞吃出玻璃渣和指甲等异物，有市民发现“放心早餐”的豆浆和稀饭有时有酸味，更让人惊诧的是有些地方的“放心早餐”没有标明保质期，或只标明保质期是一天，却没有标明生产日期和失效日期。“放心早餐”的原料也因为有关规章制度缺乏对公众知情权的规定，使公众无从知晓原料供应商是谁，原料的质量是否符合食品安全要求。此外，相关规章制度虽然规定公众可以参观厂房，监督加工过程，但目前的参观多由政府或企业组织。对于这种企业可以“充分备战”的监督，谁又能保证在厂房没有开放的日子，企业能够按照人们看到的那样进行规范生产?更为可怕的是，政府过度关注“放心早餐”，而忽视了对既存早餐经营者食品质量的监控，且政府食品安全监管机关的人力和物力也十分有限，在对“放心早餐”投人较多监管力量的同时，不可能同时对其他既存食品经营者也进行同样的监管，而目前其他既存食品经营者在早餐市场上所占的市场份额远远高于“放心早餐”，这种作法极可能造成政府对早餐市场上其他既存食品经营者的监管缺位，政府又如何让多数民众真正吃上安全的早餐食品呢?
(二)监管权的扩张未能保障特权企业的正常经营
政府通过推行“放心早餐”工程直接插手食品生产经营者的经营活动，强化食品安全监管力度，扩大监管权范围，并通过特许经营方式扶持了一些特权企业。一些特权企业在为城市居民提供早餐服务时，基于政府赋予的高于其他食品经营者的特权，而享有诸如占道经营、利税减免、政府补贴等优惠，从而获得了不错的收益。但由于影响食品市场的因素千差万别，同一种经营模式不可能在不同的市场中取得同样良好的效果。如果政府所扶持的特权企业在运营方式、进货方式、营销方式等方面千篇一律，必然导致部分特权企业虽然获得了特权，但因无法适应本地市场的消费需要，或受市场环境因素的影响，一些既存食品经营者如肯德基、麦当劳等企业又不断开拓早餐市场且食品品质在“放心早餐”之上，导致“放心早餐”经营者经营失败。如哈尔滨市的哈尔滨绿色实业有限公司在被确定为哈尔滨市“放心早餐”企业并投入运营后不久就停业了。一些特权企业为了避免企业亏本，不惜铤而走险，通过实施各种违法经营活动以弥补损失，食品侵权案件时有发生。如早餐供应点除提供“放心早餐”外，还时常违反合同规定偷偷提供其他食品，如饮料、火腿肠等食物，而这些食品的品质无从保证；为了节约成本，早餐供应点有时会将没有卖掉的早餐加热后再卖给消费者而不管其是否变质，而相关法律、法规又缺乏对未卖品回收的具体规定，使得对未卖品的管理成为监管空白。三、政府食品安全监管权扩张导致垄断泛滥
(一)政府食品安全监管机关行政垄断行为的滋生
赋予政府食品监管权的目的在于对食品这一专门市场领域，由政府源于：论文摘要怎么写www.808so.com作为社会公众利益的代表，依法授权食品安全监管机关利用其掌握的专门知识，构建食品安全法律关系各方主体的社会责任体系，将社会责任规范化、体系化，并促使人们履行，积极地直接促进和保护社会整体利益。政府食品安全监管权是基于促进和保护社会整体利益而产生的，它是全体民众赋予政府管理经济事务的权力之一，政府有责任正确合理地行使食品安全监管权。然而，我国目前法律法规所规定的政府食品安全监管权被明显放大，甚至成为政府与民争权争利的工具，这必将导致社会公众权利被挤压和政府权力被无限放大的双重不利后果，有可能造成行政垄断。
由于目前各地所搞的“放心早餐”工程一般是由政府有关部门通过项目招投标的方式选出的，“放心早餐”经营者被要求有一定的生产经营规范和食品行业从业资质。如烟台市政府下发的《关于进一步推进市区“放心早餐”工程的意见》规定，中标企业的注册资金应是500万元以上、固定资产5 000万元以上的专业从事食品生产经营的企业。如此高的市场进入障碍，一般食品企业根本无权涉足放心工程，控市场主体活动的能力也被人为提升，这使政府得以实施行政垄断。而市场进入障碍提高的直接结果是目前绝大多数城市所选出的中标企业为一家，如西安市的“放心早餐”只有古都华天食品有限公司一家在生产，个别城市最多也不过两家，这不能不让人产生政府“帮助企业推行垄断”的印象。食品作为私人产品，本来是由众多经营者通过逐价竞利的自由竞争进行自主经营的。而政府选择用“放心早餐”来抢占原本已经存在的早餐摊点和早餐供应企业(即既存早餐经营者)的市场，并对“放心早餐”施以优惠，这无疑是对市场上的既存早餐经营者公平竞争权的一种损害。在实践中，行政机关的行政垄断行为主要表现在通过颁布部门法规或规章以及地方性法规的方式庇护中标企业；通过人为提高市场准入条件的方式阻碍其他经营者进入相关市场领域；通过地方封锁排挤其他地区的竞标者参与放心项目的招投标活动；等等。
(二)食品生产经营企业垄断行为的泛滥
行政机关对食品领域的行政垄断，强化了特权食品企业的垄断力。放心工程的经营实践也证实，“放心早餐”经营者被政府扶上马后，对食品领域的其他既存食品经营者造成了挤压，政府对他们实施的各项优惠政策也使他们不合理地获得了竞争优势，同时造就了新的市场垄断主体。如前所述，政府一般是以项目招投标的方式选定一至二家“放心早餐”生产经营企业，给予其财政补贴和各种优惠政策，并进行入厂监督，其实际上是一种政府特许经营方式，而这种方式使“放心早餐”经营者成为“合法”的垄断者。政府特许经营是政府将原本由自己垄断的涉及公益行业的经营权在一定期限内授予非政府形态的民间组织的行为。这种经营方式一般适用于从事公共产品生产与服务的公用企业。而公用企业是基于其所提供的产品具有公共产品的非排他性、非竞争性和不可分割性中的某一个特性而具有一定的自然垄断性，并由此获得垄断力。然而，在任何时候，任何国家和地区都不可能将食品作为准公共产品，因为食品不具有公共产品所具有的三个特l生中的任何一个，它是典型的私人产品。政府不应对食品生产经营者区别对待，通过给予其特许经营权而使部分食品生产经营者拥有类似公用企业那样的特权。正如哈耶克(Friedrich Au-gust Von Hay&)所说：“的确，由政府来组织某些服务，有时候是提供这些服务的最为便利的方式。但是这却肯定不意味着作为这些服务的提供者，政府也必须或应当可以获得它在行使统治性职能时依照惯例而能够正当享有的那些权威性与尊严……我们没有理由把这种权威性或排他性赋予那些由政府掌管的纯属盈种性质的服务机构”。
目前“放心早餐”经营者的垄断行为主要表现为垄断。“放心早餐”的定价权掌控在“放心早餐”经营者手中，企业按照自负盈亏、自主经营的方式自主确定统—售价。但由于这些企业从政府手中获得了独占垄断地位，缺乏竞争机制的制约，它们完全控制了“放心早餐”的定价权，消费者因此失去了合理议价的权利和知悉食品真实状况的权利，其他经营者也丧失了公平交易权。如2010年11月4日，西安“放心早餐”统一涨价，多数食品涨了2角至5角，涨幅最高达50％，公众普遍认为涨幅过高，有些不能接受。
四、政府食品安全监管权扩张诱发政府权力危机
(一)食品安全监管权扩张导致政府公信力下降
政府对食品领域的过度干预可能使政府付出丧失政府公信力的惨痛代价。如前所述，目前政府之所以推出放心工程，是试图以政府信誉代替企业信誉来完成改善城镇居民用餐环境和食品质量的重任。但国家是否考虑过，对于任何一个主体而言，信誉甚至关乎生死存亡。企业需要企业信誉以实现企业的可持续发展，政府也需要通过政府信誉树立国家威信，使社会公众能够相信它有能力管理好国家事务，从而使社会公众愿意接受政府的管理，乐于听从国家各项合理制度的安排，实现国家的长治久安。如果政府企图通过政府信誉支撑企业信誉，那么当企业在经营中存在违法行为而使企业信誉受损时，政府能否凭借政府信誉承诺企业不会再次犯错呢?显然政府没有这个义务，也没有这个必要，它所应承诺的只应该是它能更好地负起监管职责。而且，目前的“放心早餐”并没有像政府所预期的那样成为真正放心的早餐，而导致的结果不仅仅是相关企业的信誉丧失，还可能使社会公众质疑政府的公信力，质疑政府管理国家的能力。这一看似很小的事件，有可能会使社会公众对政府发难，甚至造成国家的信誉危机，并可能危及国家政权的稳定。我们不能以丧失政府公信力为代价来搞经济建设，更不能以失去国家的稳定性为代价来为少数市场主体服务。同时，由于政府掌控着一定的经济管制权力，政府在食品安全监管中可能出现的“权力寻租”行为也会引发政府官员腐败，并进一步降低政府的公信力，其产生的严重后果可能会令政府始料未及。(二)“管制俘获”使政府食品安全监管权形同虚设政府食品安全监管权扩张之后，政府与食品生产经营者的关系将更加紧密。基于“管制俘获”理论，政府与经营者之间过度亲密的关系会导致政府食品安全监管权的失效。斯蒂格勒(Geoge Joseph Stigler)在其1971年出版的《经济管制理论》一书中提到了“管制俘获”理论，认为受管制企业为了维持垄断以谋求高额垄断利润，总会想方设法地试图使政府的管制对自身的垄断有利，从而影响政府管制的方式和态度。这时，政府管制成为满足产业垄断的工具，这与政府管制的初衷——保护社会公共利益相去甚远，即所谓的立法者为产业所俘获，而管制当局最终会被产业所控制，即所谓的“执法者为产业所俘获”。由于“管制俘获”现象的出现，管制机构不仅丧失了高管制效率，也丧失了其应有的独立性，管制机构沦为被管制企业利用的工具，甚至成为被管制企业的代言人和庇护者，社会公众也因此逐渐丧失了对管制机构的支持和信赖。管制机构成为一种“落伍的、不能适应技术和经济变化的官僚体制”。目前我国实施的放心工程使政府与经营者之间产生了紧密的联系，极易导致“管制俘获”现象的出现，从而使政府放松对放心食品经营者的监管，甚至丧失对经营者的有效管制的能力，这也是政府食品安全监管权扩大后必然产生的结果。
五、合理限制政府的食品安全监管权
罗斯科·庞德(Roscoe Pound)曾经说过：“在社会中，每个人都有自己要履行的某种职能。不能容许他不去履行这种职能，因为如果他不去履行，就会产生对社会的危害。”无论是政府还是企业都在食品安全监管中发挥着不可替代的作用，他们各司其职，发挥着各自在食品安全监管中所擅长的功能和作用。我们不应该完全放任食品生产经营者的行为，也不应该无限扩张政府的食品安全监管权，因为任何一方法律主体权利的无限性要么导致“市场失灵”，要么导致“政府失灵”。目前摘自：毕业论文小结www.808so.com无限扩张的政府食品安全监管权缺乏法学上的合理论证和实践例证的支持，也并非食品安全监管的最优模式，其存在的合理性与合法性值得怀疑。
笔者认为，政府的食品安全监管权属于政府经济职权的重要组成部分，但它是一种有限的监管权。哈耶克曾经说过：“对权力进行有效限制，可以说是维续社会秩序方面的最为重要的问题。”食品安全需要政府的有效监管，但并非事无巨细的大包大揽，也不是毫无界限的一包到底，政府的食品安全监管权必须被限定在合理的范围之内，即要“适度”监管，政府进行食品安全监管应注重的是食品安全环境的维护和监控，而不是以监管为名，与民争利。同时，我们也应该认识到，过度干预市场主体的行为对市场的发展是不利的，尤其是我国刚刚摆脱了计划经济的束缚开始发展市场经济，更应该注意放宽市场主体的活动空间，避免政府对市场的不当干预。我们应当将政府对市场主体的监管权尽量划定在宏观经济领域，减少其对微观经济领域的直接控制。即政府主要实施宏观调控，而将微观市场放归市场自身调节，通过市场竞争机制和杠杆让市场自己选择合格的食品生产经营者，在市场机制作用的盲区或市场存在障碍时才由政府出面发挥监管作用。因为食品毕竟属于私人产品领域，它不能按照公共产品的供给方式去提供。而且，虽然我国目前存在产品短缺问题，但短缺的主要是公共卫生、基本医疗、公共就业服务、基本养老保障、基本住房保障等公共产品，不包括食品这种私人产品短缺问题，因此大可不必参照公用企业的监管方式来监管食品生产经营者。这是我国实现食品安全有效监控的前提条件与关键所在。而且，市场经济改革也要求政府以新的理念去管理社会经济生活，正如德怀特·帕金斯(Dwight H.Perkins)所认为的那样，中国未来面临的主要挑战是当中国的“政治体制正演化成为一个更适合受教育的人生活、收入水平越来越高的国家”的时候，怎样“维持一个稳定的经济增长环境”。而这种改革，要求政府不应继续固守那种“政府干预和社会调节过多”的“中国模式”，而应更多地让位于市场，政府主要在宏观经济领域发挥作用。与此相适应，我们应当在食品市场中建立一种充分竞争的市场模式，在这个自由开放的市场中，任何一个经营者都可以在其企图进入该市场时随意进入，不存在垄断者；在这种市场中，市场各主体的积极性将被最大限度地激发出来，市场因此也会变得充满活力，成为最有效率的市场。政府的当务之急，不是要去做那些民众已经在做的事，无论结果是好一点还是坏一点；而是要去做那些迄今为止还根本不曾为民众付诸行为的事情。
责任编辑 霍丽